哈尔滨市南岗区城市公立医院综合改革实施方案（有效）

哈南政办规〔2017〕11号

为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅转发〈国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见〉的通知》（厅字〔2016〕36号）和《黑龙江省深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的实施意见》（黑医改领发〔2017〕2号），全面推动我区公立医院综合改革，依据《哈尔滨市城市公立医院综合改革实施方案》（哈政办规〔2017〕28号），结合我区实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想　

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照党中央、国务院、省委、省政府和市委、市政府决策部署，把深化医药卫生体制改革作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及和群众受益作为改革的出发点和立足点，全面推进城市公立医院综合改革，充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事薪酬、医疗监管等体制机制改革。统筹优化医疗资源布局、构建合理就医秩序、推动社会办医、加强人才培养等各项工作。

（二）基本原则　

1.坚持政策联动。将公立医院综合改革纳入全区医药卫生体制改革统筹安排，推动医疗、医保、医药联动改革，增强改革的系统性、整体性和协同性。

2.坚持分类改革。从实际出发，对不同层级、不同类型的公立医院，在医保支付、价格调整、绩效考评等方面实行差别化改革政策。

3.坚持重点突破。依据国家和省、市政策规定，着力在价格改革、医保支付、财政补助、分级诊疗、人事薪酬等方面取得突破，建立符合我区实际的体制机制。

（三）改革范围及时间节点　

本行政区域内所有面向社会开放的公立医院均纳入改革范围（包括具有较强公共卫生属性的妇幼保健计划生育服务中心、结核病防治所）。其中，规划、准入、监管、价格、医保、医药分开、药品和医用耗材采购等方面改革政策适用于所有公立医院；管理体制、财政投入、人事薪酬、绩效考核等方面改革政策适用于区属公立医院；事业单位、国有企业举办的公立医院可参照本方案，由其主管部门制定具体办法并保障政策落实。

自2017年8月1日起，全面推开城市公立医院综合改革，所有公立医院全部取消药品加成（中药饮片除外），同步执行新的医疗服务价格和医保、财政补助政策。

（四）工作目标　

落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，破除公立医院逐利机制，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。

到2017年年底，初步建立符合我区实际的公立医院运行新机制和医疗服务体系，三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重逐步降低；公立医院医药费用不合理增长得到控制，门诊病人次均医药费用、住院病人人均医药费用增长幅度逐步降低，医疗费用平均增长控制在10%以内；医疗收入结构渐趋合理，体现医务人员技术劳务价值的医疗服务收入占医疗收入比重总体增至35%左右；群众就医费用负担保持合理水平。患者和医务人员对城市公立医院改革的满意度逐步提升。

二、重点任务

（一）建立健全公立医院运行新机制　

1.破除“以药补医”机制。按照全市统一部署，本行政区域内所有公立医院全部取消药品加成（中药饮片除外）。因取消加成而减少的合理收入，通过调整医疗服务价格补偿80%，通过增加政府（举办主体，下同）投入补偿15%，通过医院加强管理、降低运行成本等解决5%。对受影响较大、补偿不到位的医院，要限时提出解决办法，确保公立医院综合改革平稳推进。对增加的政府投入部分，按照市文件要求，由区政府举办的6家公立医院、2家专业公卫机构应纳入同级财政预算管理，其他公立医院按原保障渠道解决。价格调整补偿到位前，区政府对6家公立医院、2家专业公卫机构予以动态兜底补偿。2017年启动实施综合改革的公立医院，补偿额按2016年度药品费的15%测算，确保公立医院良性运行和发展。（责任单位：区卫生和计生局、区财政局、区人社局、区发改局，排在第一位的为牵头部门，下同）

2.理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，积极稳妥推进医疗服务价格改革，降低大型医用设备检查治疗和检验价格，合理调整体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、康复、中医等服务项目价格。改革价格形成机制，积极探索按病种、按服务单元定价。到2017年年底前，全区实行按病种收费的病种不少于100个。理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，逐步建立分类管理、动态调整、多方参与的价格形成机制。医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策要相互衔接。加强医药价格监管，建立价格监测和预警机制，防范价格异动，加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。（责任单位：区发改局、区市场监督管理局、区人社局、区卫生和计生局）

3.降低药品和医用耗材费用。坚持以省为单位的网上药品集中采购方向，全面落实新一轮药品集中采购结果，实行公立医院药品分类采购，增强医疗卫生机构在药品集中采购中的参与度。除国家谈判药品和定点生产药品以外，对集中采购药品，医疗卫生机构可按照量价挂钩的原则，与药品生产企业进行议价，以量换价，不断降低药品价格。全面实施药品采购“两票制”，全区所有公立医疗机构自2017年9月1日起，全面实施药品采购“两票制”（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票），鼓励其他医疗机构推行“两票制”。积极探索跨区域联合采购和专科医院联合采购，发挥批量采购优势。实行医用耗材阳光采购，开展高值医用耗材、检验检测试剂和大型医疗设备集中采购，2017年8月底前，推行6大类高值医用耗材挂网采购。按照“总量控制、医院负责、网上采购、部门监管”的原则，严格执行备案采购制度。加强短缺药品监测，建立短缺药品监测体系。加强药品配送服务监管，确保药品供应及时充足。（责任单位：区卫生和计生局、区市场监督管理局、区商务局）

4.落实政府投入责任。按照市政府要求，区政府全面落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院（民族医院）、妇产医院专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。按照有关规定，逐步偿还和化解符合规定的公立医院长期债务。（责任单位：区财政局、区发改局、区卫生和计生局）

（二）充分发挥医保基础性作用　

5.全面推进医保支付方式改革。结合医保基金预算管理，推行以总额控制为基础，按病种、按人头等多种付费方式相结合的复合型付费方式。不断完善“结余留用、合理超支分担”的激励约束机制，激发定点医疗机构保证质量、控制成本、规范诊疗的内生动力。探索将符合条件的日间手术开展试点，逐步纳入医保支付范围。（责任单位：区人社局）

6.健全全民医保体系。实现城乡居民基本医疗保险制度“六统一”，逐步整合并承担医疗保险管理、药品集中采购管理、基金支付和管理、药品采购和费用结算、医保支付标准谈判、定点机构的协议管理和结算等职能。完善城镇职工医保门诊统筹政策，巩固基本医疗保险覆盖面，进一步完善政府、单位和个人合理分担可持续的基本医疗筹资机制。严格控制医保支付范围外的费用，逐步缩小住院医疗费用基本医保政策范围内报销比例与实际报销比例之间的差距。开展长期护理保险制度试点。提升医保统筹层次，逐步实现市级统筹。推进商业健康保险发展。（责任单位：区人社局、区财政局）

7.完善异地就医结算机制。按照国家和省、市统一部署，推进我区异地就医结算平台与国家、省级异地就医结算平台联网，推进符合转诊规定的异地就医住院费用直接结算。2017年年底前，推进医保全国联网，实现符合转诊规定的跨省异地就医直接结算。积极推进具备条件的定点医疗机构HIS系统与哈尔滨市区内医保系统实时对接。充分利用智能监控，依法依规分类处理监管发现的问题，发挥智能监控约束和震慑作用。（责任单位：区人社局、区卫生和计生局）

8.推进健康扶贫工作。积极推进健康扶贫工程，完善相关保障和倾斜政策，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务。（责任单位：区卫生和计生局、区人社局、区民政局）

（三）加快建立现代医院管理制度　

9.理顺政府办医体制。按照政事分开、管办分开、简政放权、提高效率的原则，转变政府职能，区政府各级行政主管部门从直接管理公立医院转变为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责，减少对医院人事编制、科室设定、岗位聘任、收入分配等的管理。合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院的自主运营管理权限。积极探索公立医院管办分开的有效组织形式，统筹履行政府办医职责。（责任单位：区编委办、区人社局、区卫生和计生局）

10.落实公立医院运营管理自主权。完善公立医院法人治理结构，落实内部人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。健全院长选拔任用制度，突出院长专业化管理能力，推进职业化建设。实行院长责任制、任期目标责任考核和问责制。逐步取消公立医院的行政级别。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按照规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。鼓励资产多元化、实行委托管理的公立医院以及区域医疗联合体等在医院层面成立理事会。（责任单位：区卫生和计生局、区编委办、区人社局、区财政局）

11.建立健全以公益性为导向的考核评价机制。完善以公益性为导向的考核评价体系，突出功能定位、职责履行、社会满意度、费用控制、运行绩效、财务管理等指标。定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核。考核结果与医院财政补助、医保支付、绩效工资总量以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。（责任单位：区卫生和计生局、区财政局、区人社局）

12.加强公立医院精细化管理。所有公立医院均要制定医院章程，以章程为统领，建立健全内部管理机构、管理制度、议事规则、办事程序等，规范内部治理结构和权力运行规则。健全医疗质量安全、人力资源、财务资产、绩效考核、人才培养培训、科研、后勤、信息等管理制度。强化公立医院内控制度和成本核算，探索建立成本信息库。加强信息技术手段的运用，提高公立医院病案、临床路径、药品、耗材、费用审核、财务和预算等方面精细化管理水平，控制不必要的费用支出。完善医疗质量管理体系建设，切实加强各级医疗质控中心的管理功能，促进医疗质量管理信息化。加强肿瘤、肝炎、艾滋病、卒中等重大疾病规范化诊疗管理，提高诊疗行为透明度。推进临床路径管理，促进医疗质量持续改进。实行全面预算管理，全面分析收支情况、预算执行、成本效率和偿债能力等，作为医院运行管理决策的重要依据。落实三级公立医院总会计师制度。推行第三方会计审计监督制度，加强对医院国有资产、经济运行的监管。控制医疗费用不合理增长，2017年全区公立医院医疗费用平均增长幅度控制在10%以下。（责任单位：区卫生和计生局、区财政局分别负责）

13.完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能。加强医院信息公开，规范信息公开内容，建立定期公示制度。发挥医疗行业协会、学会作用，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗机构依法经营、严格自律。建立社会监督员制度，发挥人大、政协、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。推进医疗机构和医生信用体系建设。（责任单位：区卫生和计生局、区审计局、区财政局、区人社局）

（四）建立符合行业特点的人事薪酬制度　

14.深化编制人事制度改革。在我区现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制。统筹考虑编制内外人员薪酬待遇，推动公立医院编制内外人员同岗同薪同待遇。加快公立医院人事制度改革，全面实行聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度。建立健全岗位设置动态调整机制。简化专业技术人员招聘程序，对急需引进的具有博士研究生学历的高层次人才、紧缺人才，可按规定由医院和其主管部门采取考察的方式进行招聘，结果公开。按制度执行基层医疗卫生机构中岗位结构比例，拓宽医务人员职业发展空间。（责任单位：区编委办、区人社局、区卫生和计生局分别负责）

15.推进薪酬制度改革。人社、财政部门根据我区经济发展、财政状况、工作量、服务质量、公益目标完成情况、成本控制、绩效考核结果等，按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，在现有水平基础上，合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量。公立医院在核定的薪酬总量内进行自主分配，制定绩效分配办法要充分体现岗位差异，兼顾学科平衡，向关键和紧缺岗位、高风险和高强度岗位、高层次人才、业务骨干和做出突出成绩的医务人员倾斜。公立医院主管部门根据公立医院考核评价结果、个人履职情况、职工满意度等因素，合理确定医院主要负责人的薪酬水平。公立医院主要负责人薪酬水平应高于本院平均薪酬水平，并与本院职工薪酬水平保持合理关系。鼓励公立医院主管部门探索对公立医院主要负责人实行年薪制。对高层次人才聚集、公益目标任务繁重，承担科研、教学任务以及需要重点发展的公立医院或绩效考核评价结果优秀的公立医院，适当提高薪酬水平。建立动态调整机制，稳步提高医务人员薪酬水平，调动医务人员的积极性。（责任单位：区人社局、区卫生和计生局）

16.健全医务人员绩效考核制度。进一步完善公立医院内部考核与奖惩办法，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬等挂钩。严禁设定医务人员创收指标，严禁将医师薪酬与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。完善医、药、技、护专业技术职称评价标准，建立以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。（责任单位：区卫生和计生局、区人社局）

（五）加快分级诊疗制度建设　

17.组建医疗联合体。全面启动多种形式的医联体建设试点，所有二级以上公立医院全部参加医联体建设并发挥引领作用。三级医院要联合二级医院、社区卫生服务机构组建医疗集团，以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接为纽带进行合作。支持和鼓励实行医保总额打包付费改革，以利益为纽带，推动医联体成为服务共同体、责任共同体、利益共同体、管理共同体。鼓励城市公立医院以专科协作为纽带跨区域组建专科联盟，提升重大专科疾病的救治能力。鼓励和支持城市公立医院向基层提供远程医疗服务，提高优质医疗资源可及性，让人民群众不出家门就能享受大医院的医疗服务。2017年年底前，我区至少建立1家基层医疗集团。（责任单位：区卫生和计生局、区人社局）

18.推进家庭医生签约服务。组建以家庭医生为核心、专科医师提供技术支持的签约服务团队，采取分类签约、有偿签约、差别化签约等多种方式，向居民提供长期连续的基本医疗、公共卫生和健康管理服务。优化签约服务内涵，在就医、转诊、用药、医保等方面对签约居民实行差异化政策，促进基层首诊。健全以标化工作量为基础的绩效考核体系。可引导家庭或居民在与家庭医生团队签约的同时，自愿选择一所二级医院、一所三级医院，建立“1+1+1”的组合签约服务模式。签约居民可在签约组合内任意选择一家医疗机构就诊，若到组合外就诊的，须由签约家庭医生转诊。签约服务费由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民付费等方式共同分担，具体标准和分担比例由卫生计生、人社、财政、发改等部门根据签约服务内容、签约居民结构以及基本医保基金和公共卫生经费承受能力等因素协商确定。推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源下沉到基层。到2017年年底，医生签约服务覆盖率要达到30%以上，重点人群签约服务覆盖率达到60%以上。到2020年，签约服务扩大到全人群，基本实现家庭医生签约服务制度全覆盖。（责任单位：区卫生和计生局、区人社局、区残联）

19.健全分级诊疗配套政策。建立分级诊疗、转诊审批、异地转诊和双向转诊机制，综合运用行政、医保、价格等多种措施，促进形成合理就医秩序。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费，引导双向转诊。对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线，促进患者有序流动。完善不同级别医疗卫生机构的医保差异化支付政策，适当提高基层医疗卫生机构医保支付比例，合理引导就医流向。（责任单位：区卫生和计生局、区人社局分别负责）

（六）构建协同发展的服务体系　

20.优化公立医院布局和结构。坚持规划引领，科学编制区域卫生发展规划，优化卫生资源配置，强化规划约束。统筹规划医疗卫生机构布局，明确功能定位，加强分工协作，形成区域医疗、预防、保健、康复、中医机构网格化、服务一体化格局。利用资源重组、举办分院、合作办医等多种途径，鼓励和引导城市优质医疗卫生资源向资源缺乏或服务能力薄弱地区延伸、转移。重点培育以资产为纽带、具备一定规模、学科优势鲜明、区域辐射能力较强的纵向整合型医疗集团或医联体，实现服务、信息、付费和机构的整合。鼓励城市医院通过人才培养、学科合作、技术协作等形式，实现精准下沉、无缝对接和长效发展。加强妇产科、儿科、精神病、传染病、肿瘤、护理及康复等专科医院和中医医院的规划和建设。完善我区医疗服务体系功能，推进哈尔滨市骨伤科医院事业单位分类改革。依托区属公立医院现有资源、项目和社会力量，提升完善区属医院的服务功能。着力解决因业务用房不足，制约专科优势发展问题，政府在基本建设、设备购置、专科发展和人才引进培养等方面给予重点支持。（责任单位：区卫生和计生局、区财政局、区发改局）

21.发展和规范社会办医，推进社会力量参与公立医院改革。加大对社会办医的支持力度，支持社会力量通过特许经营、公建民营、民办公助等模式举办非营利性医疗机构。支持社会办医连锁经营、树立品牌、集团发展。优先支持社会力量举办非营利性医疗机构，进一步优化医疗卫生服务供给。推进非公立医疗机构与公立医疗机构在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术交流、等级评审、技术准入等方面享有同等待遇。鼓励社会力量举办医学检验、病理诊断、医学影像检查、消毒供应和血液净化机构。到2020年，按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医院预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。（责任单位：区卫生和计生局、区人社局、区发改局、区财政局）

22.加强人才队伍培养，提升服务能力。实施住院医师规范化培训，原则上所有城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。积极扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。推动建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。加强继续教育的针对性和有效性，创新教育模式及管理方法，强化职业综合素质教育和业务技术培训。加强公立医院院长职业培训。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。（责任单位：区卫生和计生局、区人社局、区财政局）

23.发挥中医药服务优势。加大对发展中医药事业的扶持和财政投入，加强基层医疗卫生机构中医馆、国医堂等中医综合服务区建设，充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治以及疾病康复中的作用。提高中医医疗服务价格，体现中医药技术劳务价值，将中医药适宜技术纳入医保报销范围。对基层中医药服务体系不健全、能力较弱的地区，将中医医院的门诊中医诊疗服务纳入首诊范围，扩大院内制剂的适用范围，满足人民群众首诊看中医的需求。支持有资质的中医专业技术人员特别是名老中医开办中医门诊部、中医诊所，鼓励举办中医坐堂诊所。（责任单位：区卫生和计生局、区人社局）

（七）推进医药卫生信息化建设，改善群众就医感受　

24.加快全民健康信息化建设。依托哈尔滨“健康云”服务计划，建设省、市、区县市三级全民健康信息综合管理平台，整合全员人口、居民电子健康档案、电子病历三大数据库，逐步联结各级各类医疗卫生机构，实现互联互通、信息共享、业务协同。大力推进远程医疗应用体系建设，构建省、市、区、社区（乡镇）四级远程医学服务体系。构建涵盖远程会诊、远程病理、远程影像、远程教育等功能为一体的远程医疗系统。加快分级诊疗信息体系建设，规范优化基层信息化服务，提高基层医疗卫生服务水平。推动云计算、大数据、物联网、移动互联网等现代信息技术与健康服务深度融合，发展智慧医疗。利用现代信息技术加强监管，开展医疗机构医师和护士电子证照，探索实施在线注册、动态监管。2017年年底前，医保智能监控覆盖大多数医保统筹区域，对门诊、住院、购药等情况实施有效监控。（责任单位：区卫生和计生局、区工信局、区人社局分别负责）

25.全面开展便民惠民服务。围绕患者需求，优化就医流程，合理布局诊区设施，科学实施预约诊疗，推行日间手术、远程医疗、多学科联合诊疗模式，进一步提高医疗服务水平，持续改善人民群众看病就医感受。加强急诊急救力量，畅通院前院内绿色通道。开展就医引导、诊间结算、检查检验结果推送、异地就医结报等信息化便民服务。健全检查检验结果互认机制，在原有44项检验结果互认的基础上，增加放射线、CT、核磁、超声等医学影像检查结果的互认。进一步增加检验检查结果互认的医疗机构数量，将开展互认的医疗机构和检验检查项目向社会进行公布。开展优质护理服务，加强社工、志愿者服务。（责任单位：区卫生和计生局、区人社局）

三、组织保障

（一）加强组织领导　

各有关部门要将城市公立医院改革作为全面深化改革的重要内容，由主要负责人负总责，分管负责人具体抓落实。区医改办要积极发挥统筹作用，强化组织协调，建立重大问题会商、政策文件会签制度，确保各项改革措施协同发力、平稳推进。各责任部门要切实承担起改革任务，牵头部门要协调配合部门制定出台具体实施方案，确定路线图及时间节点。要落实改革协同协调机制，充分发挥部门合力，协调解决改革过程中出现的困难和问题，确保改革工作稳步推进。

（二）健全推进机制　

建立健全责任分工机制，实行年度重点改革任务台账式管理制度，逐项明确责任部门和完成时限，跟踪督办，完成销号，确保改革责任落实到位。建立健全督查落实机制，实行重点改革任务专项督查制度，由医改办会同有关部门，定期或根据重点改革任务推进需要组织开展专项督查，并将结果作为年度考评的重要依据。建立健全考核问责机制，实行医改工作考核问责制度，将医改重点任务完成情况纳入全面深化改革绩效考核和政府目标管理绩效考核，对重点改革任务推进不力、影响医改整体工作的地区和个人予以严肃问责，对大胆探索、积极创新、改革成效显著的地区和个人给予表彰奖励。

（三）强化政策支持

各责任部门要切实履职尽责，按照区政府规定的时限，制定出台政府投入、医疗服务价格改革、医保支付方式、人事薪酬、分级诊疗等专项配套改革措施和方案，切实将各项改革任务落实到位。

（四）广泛开展宣传

各责任部门要根据工作进展，及时总结经验，并做好措施落实过程中的宣传和政策解读工作，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造良好的改革氛围。

                          哈尔滨市南岗区人民政府办公室

                              2017年9月10日

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